Agricultura y Política Pública

“Play Ball Agrícola”
por Agro. Carlos A. Flores Ortega
Especial para Agrotemas de Puerto Rico

Como ocurre en cualquier juego de pelota, pasado el proceso primarista ha comenzado el juego a escasamente siete entradas “o meses” para unas elecciones que se vislumbran serán ganadas no tan solo por el mejor candidato y las mejores ideas sino por el mejor estratega político. De eso se trata nuestra política, de un juego donde no necesariamente gana el mejor sino el que mejor juegue.

A estas alturas del juego, los partidos políticos deben estar trabajando a toda prisa para definir sus compromisos de campaña y estar listos para ser aprobados por sus asambleas de delegados y publicarlas a sus correligionarios. Este es un trabajo que requiere mucho esfuerzo y participación multisectorial. Es durante este proceso que se define la dirección de gobierno para los próximos cuatro años y se planifica sobre supuestos que serán comprobados una vez se concreta el proceso de transición. ¿Qué importancia tiene este proceso? Mucho. Es aquí donde se definen los compromisos programáticos, se preparan los anteproyectos de Ley y Órdenes Administrativas y Ejecutivas, y se marca la ruta de gobierno entre agencias y se definen las prioridades de gobierno.

Para los que hemos participado en estos procesos, no es un secreto que hay gran semejanza entre los planes de gobierno de los distintos partidos políticos y que en términos generales todos saben cuales son los principales problemas de la agricultura y hasta cómo se deben resolver, pero casi nunca se logra el consenso y apoyo total en los partidos porque muchos de los que aprueban estos planes entienden que la agricultura no es prioridad en Puerto Rico.

¿Qué deberíamos esperar para la agricultura después del 2008 indistintamente quien sea el gobernador? Primero, el reconocimiento que la agricultura es una de las actividades económicas con mayor potencial de desarrollo y crecimiento y el principal sector económico que promueve la estabilidad, permanencia y calidad de vida de miles de puertorriqueños en las zonas rurales de la isla. En lugares donde la actividad de la manufactura, farmacéuticas y turismo no han podido desarrollarse, la agricultura se ha mantenido por más de 200 años proveyendo el sustento de los pobladores de la zona montañosa y costera de la isla.

Sin embargo, son muchos y de gran magnitud los cambios que se han venido produciendo en el contexto político, económico e institucional de Puerto Rico que han afectado a la agricultura y limitado su desarrollo de diversas maneras, particularmente en la integración entre el sector privado y público.

La frecuente mención que la agricultura ha disminuido su importancia no debe ser aceptada, aunque desde el punto de vista contable la contribución al Producto Bruto Interno (PIB) del componente primario sea una proporción cada vez menor. Una de las razones de esta aparente menor importancia relativa es la industrialización de la agricultura, que invisibiliza el valor de esta, reportando sus aportes en las cuentas del sector de la industria y manufactura relacionadas a la rama de alimentos.

Aunque lo hemos mencionado cientos de veces, lo tenemos que seguir repitiendo hasta que se lo graven los que toman decisiones de política pública en Puerto Rico. Los vínculos inter-sectoriales, los efectos multiplicadores y la generación de empleo y servicios evidencian la importancia del sector de la agricultura la cual en su aportación combinada (producto primario y agroindustria local) aporta $3.6 billones a nuestra economía y no tan solo los $800 millones que se reportan en las estadísticas de la Junta de Planificación.

Según los datos del registro administrativo ES-202 del Departamento del Trabajo y Recursos Humanos, el cual tiene registrados todos los establecimientos con empleados asalariados acogidos al Seguro por Desempleo y partiendo de las definiciones y categorías descritas en el sistema de clasificación industrial NAICS (North American Industrial Classification System) que utiliza la Junta de Planificación en sus cuentas sociales, para el año 2005 operaban en la isla unas 175 plantas del grupo industrial de manufactura de alimentos promovidos por FOMENTO que responden a la definición de agroindustria de las cuales 101 plantas utilizaron materia prima local. La realidad es que la aportación de la agricultura como fuente primaria al sector de alimentos ha sido subestimada según lo indican varios estudios económicos realizados en Puerto Rico.

Segundo, un plan estratégico con metas reales y alcanzables con presupuestos balanceados acorde con la encomienda que tiene que realizar la agencia sombrilla de agricultura y para de una vez y por todas eliminar la inestabilidad, falta de confianza y poca credibilidad que tiene el agricultor y el inversionista agroindustrial en su institución. Las distorsiones en los mercados de productos agrícolas resultante de los subsidios a la producción impulsados por el propio gobierno, seguido de una alta inestabilidad en la cúpula de agricultura al haber desfilado cinco Secretarios de Agricultura en ocho años, han creado un clima de desconfianza general en este sector de nuestra economía.

Además, debe enfrentarse el hecho que en los últimos años a la mayor parte de los agricultores no le ha ido bien, aunque debe reconocerse que a algunos productores y agroindustriales, con mayor capacidad de gestión y orientados a mercados más dinámicos y menos distorcionados, les ha ido mejor.

Sin embargo, cuando tenemos la situación que al agricultor se le hace difícil sostenerse produciendo, no sólo ellos se perjudican, sino también quienes dependen de su desempeño. Están incluidos los trabajadores agrícolas y operadores de equipo agrícola, los proveedores de insumos, equipos, servicios, la agroindustria y finalmente el consumidor. Indudablemente, el modelo que estamos siguiendo por las últimas décadas en poco contribuye a fortalecer la relación entre la producción primaria y la agroindustria, perdiéndose así la posibilidad de ejercer el efecto de arrastre que debe existir entre agroindustria y agricultura primaria, algo que se intentó a través de la Ley 238 de Ordenamiento de las empresas agrícolas y la Ley 225 de Créditos e Inversión Agrícola.

Tercero, cualquier plan agrícola debe considerar la necesidad de formar cadenas agroalimentarias como principal instrumento operativo para acercar los intereses de los productores y los intereses de los agroindustriales, y de vincular, a cada cadena, a los proveedores de insumos y servicios en actividades de naturaleza público-privadas. Igualmente, es la forma más concreta de dar origen a los “conglomerados” de actividades que se promueven a través de la Ley Núm. 238 de Ordenamiento de los Sectores Agropecuarios, cuyo funcionamiento es determinante para la competitividad y permanencia en virtud de su efecto multiplicador.

La visión de la agricultura tiene que ser considerada no como el “sector primario” tradicional sino como un “complejo o sistema agrícola-industrial conformado por “cadenas agroalimentarias”, apoyadas por unidades de análisis y gerencia empresarial que reúnen tanto al conjunto de actores que forman parte de la actividad primaria como a los procesos que contribuyen a la transformación y comercialización de los productos hasta llegar finalmente al consumidor. Se integran a estos los conglomerados (clusters) que existen alrededor de una cadena agroalimentaria constituidas por empresas proveedoras de insumos y servicios. En estos momentos, los agricultores puertorriqueños no están en condiciones de asumir los desafíos en forma individual por lo que la acción grupal es indispensable. Es preciso entonces, realizar un esfuerzo por conciliar las posiciones de los productores y las cadenas agroalimentarias. El proceso comienza a nivel de finca promocionando unidades de producción de alto rendimiento y la organización comercial entre agricultores de un mismo sector hasta llegar con el producto final a la mesa del consumidor.

Uno de los mejores ejemplos de esta necesidad de cambio es el fracaso que han tenido la gran mayoría de los núcleos de producción creados en virtud de la Ley Núm. 238. La baja capacidad de gestión de los núcleos de productores, deficiencias administrativas, evidente burocratización por parte del gobierno, la dispersión de actividades, la ausencia de estrategias coherentes y realistas fueron causadas por la incompetencia del propio gobierno en proveer la asistencia técnica empresarial que hacía falta.

Los retos de los mercados de hoy día obligan a considerar la calidad y la inocuidad de los alimentos como reglas indispensables para poder competir. La noción de calidad siempre se asoció a la producción para la exportación, pero no a la producción para el mercado local; actualmente, sin embargo, la competencia por calidad se da también en el mercado local frente a la importación de productos de calidad por lo que para poder desplazar importaciones es necesario propiciar una transformación cultural en los agricultores. Hay que recordar que la actuación irresponsable de un solo individuo puede poner en peligro la actividad de todo el grupo y provocar el cierre o pérdida de mercados. Esta sería una de las nuevas encomiendas fiscalizadoras del Departamento de Agricultura.

El modelo actual trata de privilegiar la eficiencia productiva en fragmentos del sistema económico y no en la articulación entre actividades. A esta situación se le suma el hecho que Puerto Rico atraviesa por uno de sus peores momentos económicos y la población ejerce una gran presión política para evitar que suban los precios de los alimentos de acuerdo a los costos de producción. Resultado: una importación masiva de alimentos de bajo valor lo cual es aprovechado por las empresas importadoras, que son las que más se están lucrando con el modelo actual.

Cuarto, el Departamento de Agricultura, tiene que replantearse seriamente el papel que va a desempañar en el nuevo entorno, delimitar su clientela, establecer políticas diferenciadas y procurar que los servicios que aún mantiene dentro de su competencia sean mucho más eficientes y efectivos. La situación fiscal del Gobierno de Puerto Rico y las políticas de desarrollo económico erradas han afectado directamente al Departamento de Agricultura de Puerto Rico, que no sólo se ha visto un aumento enorme en el gasto de administración y una reducción en sus servicios, funciones y actividades directas al agricultor, sino también porque ha perdido muchos de los instrumentos tradicionales y empleados para hacer y ejecutar los programas y proyectos agropecuarios necesarios para su desarrollo. Desafortunadamente, la desaparición de herramientas tradicionales y la reducción del presupuesto dirigido a fomentar la actividad agrícola no han sido reemplazadas por nuevos instrumentos entre las opciones económicamente viables por el estado, dejando un gran espacio vacío que nadie ha llenado.

El presupuesto consolidado del Departamento de Agricultura para el año 1999 fue de $197.4 millones de los cuales $82 millones se destinaron a subsidios e incentivos directos al agricultor. En otras palabras, un 58% del presupuesto se utilizó para administración y un 42% para incentivos y subsidios. En el año fiscal 2006-2007, el presupuesto consolidado del Departamento de Agricultura ascendió a $211.5 millones de los cuales $58 millones se destinaron a subsidios e incentivos directos al agricultor. Dramáticamente hemos experimentado un cambio de 27% del presupuesto destinado a subsidios e incentivos y un 73% destinado a gastos de administración.

Quinto, reingeniería gubernamental para disminuir la burocracia y el gigantismo gubernamental tomando en consideración la utilización de tecnología para acelerar la toma de decisiones y fiscalización de servicios. Se busca tener agencias más pequeñas con mejores servicios. Por lo tanto, una forma de hacerlo es achicando las dependencias gubernamentales y fomentar el desarrollo de los mercados de servicios, tanto en relación con la demanda como con la oferta de estos. Es también cierto que la tendencia de las agencias es a resistirse a desligarse de las funciones que tradicionalmente han tenido para atender a los pequeños agricultores, y en forma gratuita. Esto ha creado la impresión que los servicios que se ofrecen a la agricultura son en general bienes públicos.

Otro aspecto que ha ocasionado resistencia en el Departamento de Agricultura en asumir una función más normativa es que esto implica dejar de ejecutar proyectos de “administración”, lo cual crea la perspectiva que se le quita fuerza y poder al Departamento de Agricultura. Esta apreciación es, en efecto incorrecta, sobre todo si se cobra conciencia que algunas áreas como la sanidad vegetal y animal, y la inocuidad de alimentos tiene ahora muchísima importancia y el estado no los está atendiendo correctamente. Por otro lado, si el Departamento de Agricultura tuviese más capacidad analítica, podría estar generando propuestas de mayor alcance y con mejores probabilidades de éxito.

Es importante aclarar que tan importante son los servicios tradicionales (asistencia técnica, semillas, abonos, controles sanitarios, investigación básica y aplicada, crédito, seguros, etc.), como las nuevas modalidades que se derivan de las exigencias de los mercados actuales (clasificación, empaque, inteligencia de mercados, programación de siembras, transporte y almacenamiento refrigerado, certificaciones de calidad, etc.) Para poder solventar esta necesidad, es necesario que el Departamento de Agricultura, en vez de proporcionar directamente los servicios, impulse la formulación de un mercado de servicios a cargo del sector privado o “Joint-ventures” público-privados.

Al mismo tiempo, se debe cambiar la mentalidad de los productores con respecto a esperar que el gobierno les brinde los servicios y en forma gratuita. La responsabilidad del gobierno sí sería velar porque la cobertura de los servicios no excluya a los agricultores medianos o en transición a ser competitivos. En algunos casos por razones de reducción de presupuesto y otras que van desde la rentabilidad hasta la escasa capacidad de gestión, el gobierno ha cerrado programas de servicios sin ofrecer alternativas ni establecer vínculos con la empresa privada para que se continúe dando el servicio al agricultor. Ello ha conducido a la generación de vacíos institucionales que atentan contra el desarrollo de los sistemas agroalimentarios.

En primer lugar, el gobierno debe estimular para que los propios sectores organizados adquieran un papel más activo en la provisión de insumos y hasta la colocación del producto en el mercado, pasando por la transformación o incorporación de servicios. Esto significa que dichas organizaciones deben “reconvertirse” y prestar menos atención a su función de velar cuanto ofrece el gobierno y básicamente ejercer presión para modificar las políticas públicas a favor de los intereses de la organización. Ahora bien, esto no se logra de la noche a la mañana, pero si comienza con la elaboración de un buen plan estratégico apoyado por compromisos programáticos bien enfocados. En los próximos meses sabremos qué trae cada cual para la agricultura, y entonces podremos evaluar y decidir qué es lo que más nos conviene para progresar.

Agrotemas Edición Marzo 2008